《反垃圾邮件法》有望出台概念之争引人深思

出处：21世纪经济报道作者：记者陈志刚候继勇时间：2004-2-26 8:50:00

　一直呼吁为反垃圾邮件立法的全国政协委员周晋峰日前在接受记者采访时透露：一场由相关政府职能部门、行业协会、法律专家等共同发起的反垃圾邮件立法会正在紧锣密鼓地筹备之中，各界长期守望的《反垃圾邮件法》有望一段时间后出台。

　　消息人士透露，此次参与反垃圾邮件立法的阵营强大，除公安部、教育部、信息产业部、国务院新闻办等职能部门外，还包括中国互联网行业协会，263、163等电子邮件服务提供商以及一部分技术专家，法律专家。

　　作为反垃圾邮件立法的一个阶段性成果，一个纯民间性质的“中国互联网行业反垃圾邮件‘立法建议’研讨会”于2月18日在北京梅地亚中心举行。参会的各相关厂商与法律专家就反垃圾邮件面临的问题进行了讨论，并签署了一个反垃圾邮件的法律协议。

　　而国务院信息化工作办公室网络与信息安全组副组长吕诚昭2月23日在接受记者采访时也肯定地表示：“我们也在进行立法方面的前期工作，国务院相关职能部门对此也相当支持但有关细节还没有确定，目前还无法预测法规出台的具体日期。”

　　立法迫在眉睫

　　中国互联网络信息中心2003年7月公布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，中国网民平均每周收到16.1封电子邮件，其中垃圾邮件占据了8.9封，垃圾邮件数量超过了正常邮件数量。

　　根据著名垃圾邮件对比资料库SBL database的统计资料，全球10大垃圾邮件最严重的国家和地区中，亚洲占了绝大部分，而中国更是仅次于美国高居第二位。

　　垃圾邮件背后有巨大的利益驱动。据瑞星公司副总裁毛一丁分析，大多垃圾邮件制造者的目的在于发布产品推广广告。对于垃圾邮件中涉及广告的份额占多少，目前没有相关的统计数据。但业内人士估计，至少80%的垃圾邮件用于产品推广。

　　专家呼吁处理垃圾邮件参照欧美立法，使用严刑重典。截至目前，日本、韩国、英国、法国、意大利、比利时、瑞典、芬兰、西班牙、挪威、丹麦，以及希腊、加拿大、印度等国家都制定了比较详细的反垃圾邮件法。据消息人士透露，这些立法将为中国反垃圾邮件立法提供参照。

　　吕诚昭表示，去年召开的国务院信息化领导小组第三次会议专门提到了信息安全立法的问题。至于立法过程，他同时表示，国务院信息办会采用“开门立法”，欢迎社会各界参与，因为互联网涉及到社会方方面面。

　　吕诚昭透露，4月份国务院信息化领导小组将召开网络法规条例的立法研讨会，内容将涉及整个信息安全问题。他进一步指出，目前综合性的《网络与信息安全条例》已经进入国务院的二类法规立法规划。

　　周晋峰向记者展示了他即将向全国政协十届二次会议提交的议案——《加强反垃圾邮件的建议》，在议案中他提出反垃圾邮件应加速立法、加强组织、加强支持。按照程序，此项议案在通过政协会议审议后，将提交全国人大作立法依据。周预测在即将召开的全国人大十届二次会议上，反垃圾邮件的相关立法问题将会被提起审议。
　垃圾邮件概念之争

　　自互联网协会协调小组全体成员单位对垃圾邮件服务器IP地址采取了过滤措施后，一度对垃圾邮件的泛滥起到了良好的遏制作用，但是近期我国垃圾邮件数量却出现了反弹。互联网协会副秘书长黄澄清认为，目前我国反垃圾邮件处于无法可依的局面是造成反弹的最主要原因。

　　黄澄清介绍，在目前以技术为主的反垃圾邮件行动中，往往出现给一个用户停权后，他会到一个新的地方继续发送垃圾邮件。垃圾邮件发送者的成本太低，如果能够健全相关法律，则可加大打击力度，使发送者的成本加大，会起到更好的效果。

　　要对违法行为予以制裁，必须界定守法与违法的界限。18日的立法建议研讨会主要内容是为“非法邮件”定义。会议讨论资料《中国互联网协会反垃圾邮件规范》规定了以下四类邮件为垃圾邮件：收件人事先没有提出要求或者同意接受的广告、电子刊物、各种形式的宣传品等宣传性的电子邮件；收件人无法拒收的电子邮件；隐藏发件人身份、地址、标题等信息的电子邮件；含有虚假的信息源、发件人、路由等信息的电子邮件。

　　对于此定义，与会人士争论激烈，北京邮电大学信息网络法律研究中心副主任、中国万网的法律顾问娄耀雄博士指出，此规范所示均为垃圾邮件概念的外延，并未给出其内涵。娄耀雄认为，判定垃圾邮件应有两个要件，即“不请自来”和“商业函件”。按照此标准，则在垃圾邮件中应排除私人函件，但已有法律判定非法的，比如含有色情、反动、病毒等内容的除外。

　　事实上，美国的垃圾邮件定义也并没有严格其内涵，只是更精确地给出了13项外延。中国互联网协会常务理事、263集团总裁助理卫亚军提出了免费邮件的广告问题：有些免费邮件服务商就是靠广告邮件来盈利的，那么这些广告应不应算垃圾邮件？

　　公安部公共信息网络安全监察局某人士透露，公安部正联手有关部委对各地互联网电子邮件服务进行一次全面的摸底调查：教育部、信息产业部具体负责所在行业的数据统计；公安部则主要负责对这些垃圾电子邮件的内容进行梳理和整顿，一旦发现传播反动、淫秽色情、赌博及计算机病毒等有害信息的犯罪行为，将根据相关法律予以查处。

　　技术与法律盲区

　　对于垃圾邮件的制裁，单纯的技术手段尚存在盲区。毛一丁认为：“通过技术手段对垃圾邮件制裁力度有限，目前主要是从服务器端和桌面端两面堵截垃圾邮件，但要做到根本清除所耗资源过多。”

　　新浪高级副总裁严援朝也指出，在邮件技术上存在“道高一尺，魔高一丈”的情况，所以业界认为完全靠技术治理垃圾邮件是不可能的。严提出，如果能够把贩卖邮件地址列表界定为非法，将会对发送垃圾邮件起到致命的打击。此外，在正式的法律颁布前，反垃圾邮件在实施中可以适用现行法律等相关法规，如《广告法》等。

　　但也有观点认为技术上漏洞必须由技术来克服。邮件服务提供商易中邮公司认为，立法还无法解决垃圾邮件所有问题。因为我国的法律无法制裁来自国外的邮件，所以虽然长远来看立法是一种必然，但短期来看，技术还是要“打头阵”。

　　趋势科技反垃圾邮件专家刘彬认为，尽管对于垃圾邮件发送者除了法律可能给出的约束外，还没有行之有效的措施加以控制，但仅此一招显然是远远不够的，特别是对于商业利益驱动的垃圾邮件，根本就不可能从道德和法律层面进行遏制。他认为，垃圾邮件的防范工作主要应该从技术方面着手，即通过安全产品在企业网关和客户端设置行之有效的邮件过滤系统。据他介绍，目前包括趋势科技在内的许多安全产品已经可以实现对未知邮件的过滤，识别率高于90%。

　　毛一丁同样表示，相应法律的出台只是垃圾邮件清理工作的前提，体现到具体执行上，技术手段的运用仍旧是重中之重。据透露，瑞星公司目前协助北京市公安局垃圾邮件监控工作，而它是与该部门合作的唯一企业机构，双方自去年开始着手垃圾邮件技术防范研究工作。

　　但即使如此，毛一丁表示，双管齐下的最终效果也只能是垃圾邮件的“减少”，而不能完全“杜绝”，最大限度地“减少”垃圾邮件是一个需要多方努力的系统工程。

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